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新的土地补充源值得研究

来源:中国土地  作者:朱山华  发布时间: 2012年02月15日

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——对浙江省丽水市低丘缓坡综合开发利用的思考

丽水市国土资源局党委书记 朱山华

 

随着社会经济发展,建设用地日益紧张,发展空间逐步缩小,土地开发和保护问题已成为浙江省丽水市经济社会发展中事关战略性、全局性的重大问题。素有“九山半水半分田”之称的丽水市,地处浙江省西南山区,其低丘缓坡资源比较丰富,且大部分处于尚未开发状态,若能合理利用这部分资源,将有助于增加土地供给、缓解土地供需瓶颈,有助于实现耕地占补平衡,保障经济社会快速发展。实践证明,这条路是切实可行的。

取得的成效

2002年,丽水市南城(包括水阁区块、富岭区块)低丘缓坡开始开发建设,并于2006年被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。此后,浙江省政府在丽水南城设立景宁民族工业园,将该区域列为全省14个产业集聚区之一。目前,水阁区块基本完成开发,而富岭区块首期用地已全部审批,场地平整和道路基础设施工程已基本实施到位,富岭二期也已开始计划实施。低丘缓坡资源的综合开发利用,已初见成效。

破解了经济发展与保护耕地的矛盾,开辟了保护耕地资源的新途径

在落实最严格的耕地保护制度情况下,丽水南城将低丘缓坡改造成建设用地,符合国家节约集约用地的要求,符合丽水市实际,既破解了经济发展与保护耕地的矛盾,又开辟了保护耕地资源的新途径。丽水市地处浙西南,四面环山,区内主要以山地为主。之所以避开碧湖平原而选择水阁富岭低山缓坡开发,就是为了保护丽水非常有限的耕地资源和土壤肥沃的优质耕地。截至2010年底,丽水南城低丘缓坡综合开发项目共保护耕地资源1.55万亩。

破解了山区土地资源匮乏的难题,提供了山区城市经济发展的新动力

随着经济的快速发展,土地资源制约愈加明显。符合土地利用规划的低丘缓坡开发,为山区城市的经济发展提供了宝贵的土地资源,破解了山区经济快速发展与建设用地匮乏的矛盾,提供了山区城市经济发展的新动力。至2010年底,丽水南城已安排工业项目用地8498亩,安排企业330家,投产企业242家,其中规模以上企业123家,亿元企业43家,初步形成了合成革、机械制造、汽车配件、生物制药等产业集聚。工业产值从无到有、从小到大,基本保持连年翻番,成为支撑市区工业经济快速增长的主要力量。

破解了土地开发成本过高与低丘缓坡资源闲置的矛盾,走出了一条节约集约用地的新路子

大面积、大范围进行低丘缓坡开发,统筹了土石方平衡、水系调整、征地拆迁和政策处理、工程技术处理、城市新区建设等工作,破解了土地开发成本过高与低丘缓坡资源闲置的矛盾,走出了一条节约集约用地的新路子。丽水南城低丘缓坡开发占用土地类别多为林地。以2008年为例,与耕地相比,林地征地价格每亩降低了4.8万元,土地报批规费等成本每亩可节约3.5万元。同时山区人口密度少,房屋拆迁的成本也有所减少。利用山地进行开发建设,虽然场地平整、工程建设成本有较大的提高,但综合平衡每亩土地节约成本,整体上成本仍可大大节约。

破解了山区制约与城市发展的矛盾,成为促进山区城市可持续发展的新举措

山区城市交通不便,严重限制了人、财、物的流动,增加了企业生产成本和居民生活成本。低丘缓坡开发破解了山区制约与城市发展的矛盾,促进了山区城市的可持续发展。通过开发低丘缓坡,水阁富岭区块从落后的城郊山村快速成为丽水先进制造业基地和浙西南中心(城市产业功能区),拆迁后的村民很快转化为提供房屋出租、三产服务等产业的市民。这些山区的新农村建设任务本来非常繁重,但随着低丘缓坡的开发推进,共有数十个山区自然村被拆迁,近5000个农民通过集中安置转化为城市居民,便利的城市基础设施更带动规划区周边村庄的新农村建设,产业发展、基础设施、文化教育各个方面等得到根本性改善。

开发坡地,为何选择“大面积”?

低丘缓坡综合开发的特点决定了需要大面积的开发建设。从南城水阁区块和东扩首期区块的开发情况看,采取大面积综合开发利用具有以下几方面的优势:

其一,有利于统筹土石方平衡和水系调整。土石方挖填方量大,需要整体就近平衡,不可能依山就势建造纵横交错的施工便道进行长距离运输。大面积开发利用可以减轻土石方平衡难度,达到降低开发利用成本目的。南城地形东南高、西北低,地势起伏大,最大高差约60米左右,现有水系均流向西北方向且位于地势低洼处。因此,根据现有水系功能,结合总体规划,合理设计供排水工程设施布局,有效地减少对原有道路和水系的影响,大大减少了工程投资,提高排水能力。

其二,有利于征地拆迁、政策处理。大面积征地拆迁,克服了小范围多边界征地成本高、政府行政运行成本高等难题,大大提升了开发进度。克服了多期多次征地引起的政策先后不一致等现象,减少了征地拆迁与建设过程中的社会矛盾。因此,可满足当地群众希望大范围征地的普遍要求。

其三,有利于工程技术处理。低丘缓坡开发形成的用地和道路需要长时间自然沉降,以达到密实再投入使用。若采取块状多面开发可避免人工夯实地基,最大程度地减少建设成本。同时,由于本区块地形独特,存在大的斜坡地和山脚地,在暴雨情况以及特定的地质结构条件下,受工程建设的影响容易发生滑坡、崩塌与泥石流等地质灾害,若不在面上展开,就要不断建临时性地质防护工程,资源浪费巨大,而选择大面积开发,就能很好地解决此问题。

其四,有利于城市新区统筹建设。丽水南城是一个综合性城市功能区。由于目前开发范围较小,除重点考虑发展工业外,不能全面启动城市居住、商贸、行政和其他配套设施的建设。这种单一性功能给新建城区带来许多问题。同时由于受到规划控制,增加了新农村建设和农民建房的难度。为此,必须采取大面积综合开发,才能更加有利于城市规划布局,更加有利于统筹建设。

丽水南城区块开发的实践证明,低丘缓坡开发利用的关键是要大范围进行。然而,上级下达的有限年度土地利用计划指标严重制约南城低丘缓坡综合开发的进一步推进。如2010年丽水市本级新增建设用地指标仅1223亩,其中可用于南城开发建设的仅580亩,如此有限的年度土地利用计划指标甚至不足以报批一条道路等基础设施项目,致使开发进程受到极大影响。

坡地开发之路如何走得更好?

丽水市低丘缓坡资源虽然相对丰富,但分布不均匀。据初步调查,全市低丘缓坡面积约230万亩,区块面积较小且较为分散,主要分布在缙云、龙泉、莲都、松阳、遂昌等临近城镇区域、交通便利、易于开发的地区。因此,必须形成保护、节约以及合理开发利用低丘缓坡资源的理念,切实做到“在保护中开发,在开发中保护”。

提高对低丘缓坡开发利用的认识

一方面,提高全社会对低丘缓坡综合开发利用重要性和必要性的认识。低丘缓坡开发利用关系到工业化进程中建设用地的需求、城市拓展的空间、整个低丘缓坡利用效率的提高、新农村建设水平的提升和农民增收,要将低丘缓坡综合开发利用与整个丽水经济社会发展联系起来,使全社会理解、支持、配合搞好低丘缓坡综合开发利用工作。另一方面,从可持续发展角度,重视对低丘缓坡的保护。低丘缓坡综合开发利用工作必须充分体现保护耕地、保障建设、保护生态的要求。因此,要立足于现行法律法规基础有序推进,要科学论证,杜绝无规划盲目开发造成不必要损失和浪费问题的发生,要以可持续发展观为指导,树立适度合理、依法有序推进的思想。

统筹兼顾做好相关的规划编制工作

在第三轮土地利用总体规划框架下,进一步编制低丘缓坡综合开发专项规划,划定综合开发区域,对综合开发区域内的土地利用进行统筹安排,实行总体规划、分期实施。

首先,摸清家底,建立后备土地资源信息库。低丘缓坡的综合开发利用是一项系统工程,需要明确牵头部门、会同相关部门对资源状况进行全面的调查摸底,切实摸清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途等基本情况,尽可能地把可供开发的低丘缓坡资源明确到具体地块,调整相关规划,建立后备土地资源信息库。

其次,充分进行可行性论证研究。土地资源的可行性论证是土地开发决策的重要依据。对于确定为低丘缓坡开发后备资源的土地,应充分做好土地的适应性评价和开发潜力分析,找出制约土地开发的因素。要进行生态效益论证,分析开发可能对生态环境造成的影响和后果,制定相应的保障措施,避免由于开发造成生态失衡。同时,还应该进行技术可行性论证,分析开发所需的技术水平和管理方法有没有可能在现行的条件下实现。

最后,做好低丘缓坡的专项规划编制工作。要在土地利用总体规划和城市、乡(镇)村规划的指导下,充分论证、广泛征求意见,认真编制低丘缓坡综合开发利用专项规划。要按照“因地制宜,宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则开展规划编制工作。针对具体的开发区块,要进一步编制好区块开发利用详细规划,做好项目立项工作,并搞好项目设计。

进一步探索低丘缓坡开发利用管理新模式

为了解决目前规划实施和计划下达不相衔接问题,弥补规划确定的新增建设用地规模与年度农用地转用计划之间的指标缺口问题,根据丽水山区林地特点,建议在低丘缓坡综合开发利用试点区域内,开展低丘缓坡综合开发直接转为建设用地的试点,增加城镇建设、产业发展和基础设施建设用地;将低丘缓坡开发中的宜建林地,在林业部门办理林地征(占)用手续后比照未利用地报批或变更为未利用地;试行农用地转用与征收分类审批和实施的新方式,允许低丘缓坡开发区域实施“征而不转”,依据“宜林则林,宜农则农,宜建则建”的原则先行场地平整,以利于开发地块的自然沉降,加快建设周期,满足前期开发的一系列需要;予以政策上的支持,推进丽水市低丘缓坡的综合开发利用。

加强跟踪监管和评估考核,确保低丘缓坡综合开发利用健康发展

进一步加强对低丘缓坡综合开发利用试点区域的全程监管。要对综合开发实施过程、土地利用总体规划实施、土地利用年度计划执行、农用地转用和土地征收申报与审批、土地供应审批、土地利用变化及地类变更情况、土地节约集约利用、失地农民补偿安置及长远生计等情况进行全程跟踪与监管,并组织力量进行定期评估和考核,根据实施情况及时调整试点政策和方案,纠正试点中出现的苗头性倾向性问题,促进试点工作健康发展。

注重对低丘缓坡的生态保护工作

低丘缓坡开发利用要尽可能避免对生态环境的破坏,因地制宜地选择土地开发模式。在设计综合开发利用的方案时,要有防止水土流失、确保一定的耕作层以及地力培育等方面的措施和要求,并积极保护和利用低丘缓坡中不适宜于综合开发的林地,提高生态、经济和社会效益。目前,相对成熟而实用的开发模式有台地式和缓坡式两种:在相对高差较大、山体连绵的山地,宜采用台地式土地开发模式,将土地平整为具有一定高差、大小不一的立体台地;在坡度相对平缓、地形具有一定连续性的山地,只需较少的工程措施即可获得相对平坦的用地,宜采用缓坡式土地利用开发模式,尽可能减少对原始地形的破坏。在已确定进行低丘缓坡综合开发区域,结合自然地形条件,按照就地平衡、就近平衡、合理平衡原则,选择有利于保护生态环境和降低开发成本的开发模式。

加强对低丘缓坡开发利用工作的领导

低丘缓坡开发利用是一项综合性系统工程,涉及农村政策、产业布局、城镇发展、农田水利、生态环境等一系列问题,涉及地类多,归属部门分散。各级政府要切实加强领导,建立工作领导小组和健全长效监督机制,确保低丘缓坡开发利用工作顺利推进。另外,低丘缓坡开发涉及资金量大,用地单位多,必须建立严格的用地开发审核制度、资金使用管理制度、施工监理制度、竣工交付验收制度和考核制度,确保按批准面积、批准用途进行低丘缓坡的开发利用。


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