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立足长远 夯实根基——党的十六大以来地籍管理工作回眸

来源:  作者:  发布时间: 2012年12月03日

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在贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的关键时期,国土资源管理事业的长足发展,离不开打基础、立长远的根基支撑。作为国土资源管理的基础与核心,地籍管理承担着为严格土地管理保驾护航的重要职能,也成为保障发展、保护资源、维护权益、服务社会的重要手段。

回眸党的十六大以来的十年间,地籍管理工作与时俱进,取得重大进展——系统化、制度化、信息化建设实现跨越式进步;地籍的数据优势、技术优势和产权优势进一步凸显;地籍工作的基础地位和保障作用进一步显现。总而言之,地籍管理支撑服务国土资源管理乃至经济社会发展的综合能力明显提升,为当前和今后国土资源管理奠定了坚实根基。

全国土地调查——翔实摸清土地家底

土地是发展的第一资源。谈发展,必须立足于土地的基本现状。1996年,我国结束了第一次土地详查,进而建立起年度全国土地变更调查制度,保证了第一次全国土地调查成果的年度更新和土地基础数据的现势性。然而10年后,伴随着经济社会的快速发展和城乡面貌日新月异,掌握真实准确的土地基础数据,再度提上了议事日程。

2007年~2009年,由国务院部署开展的第二次全国土地调查,成为我国土地管理史上具有里程碑意义的重要事件。这次重大的国情国力调查历时三年。在国务院领导小组的直接领导下,在各级政府、有关部门和全体地籍战线同志们的共同努力下,中央和地方财政倾力投入150亿元经费,全国上下20多万名干部职工和技术人员艰苦作业,超常奋战,全面完成了各项调查任务。

二次调查实现了“三个第一”的突破——第一次由国务院组织和国务院领导亲自部署,多部门密切配合;第一次实现土地分类标准在国家层面的统一;第一次实现了遥感影像全覆盖,国家对全国土地利用状况可以直接掌控并实施数字化管理。取得一系列重大成果:实地调查了1.5亿个地块,查清了每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等,掌握了各类土地的利用现状。按照国家统一标准和规范,建立了2859个县级土地调查数据库,在此基础上,形成了容量75TB的超大型国家级数据库,建立了数据管理信息系统,国家可以跟踪、查询、监管全国每一块土地的利用情况。

同时,二次调查形成了各类相关制度标准。2007年出台的《土地利用现状分类》国家标准,首次统一了全国土地利用现状分类标准。此外,借助二次调查,我国还探索出了一条土地调查成果快速更新、国家数据共享的新路子。按照“边调查边应用”的原则,二次调查成果不仅在国土资源管理领域广泛应用,还提供给城乡建设、水利、民政、国防、人口、文物保护、抗震救灾等多个领域使用,取得良好效果。

2010年始,采用最先进的土地资源监测、调查、快速更新与统计技术的年度全国土地变更调查新工作机制启动,在保持第二次全国土地调查成果现势性的基础上,实现了国土资源监管方式从“以数管地”到“以图管地”的转变,全面加大了国土资源管理信息化程度和综合监管能力,为国土资源管理方式转变提供了坚实的手段支撑。

完善产权制度——依法保护土地权益

古语云:“无恒产者无恒心。”土地产权是社会成员最重要的财产权利,也是广大百姓赖以安身立命的根本。随着社会主义市场经济的发展,作为市场经济体制基础和核心的产权制度建设,日益彰显其核心价值和关键作用。十年间,我国土地产权制度建设和保护之路,可谓充满艰辛而又矢志不渝。

新中国成立以来,我国土地产权制度建设经历了从无到有、从局部开展到全面推进、从初步建立到逐步规范的历程,基本形成了一套符合中国国情的具有中国特色的土地权利体系,为中国经济社会发展作出了重大贡献。然而,由于土地权利立法的先天不足,随着市场经济的发展,现实中,权利主体虚位、权能不完备、征地制度备受诟病、现行法律对公民土地财产保护不够等弊端日益暴露,现行土地产权制度亟须改革与完善的呼声日渐高涨,而改革的焦点聚于农村集体土地产权制度。

“十一五”期间,国土资源部立足土地产权是土地管理的核心,持续推进土地产权法制化、制度化建设。一方面,以深化农村集体土地产权制度改革为目标,持续开展了农村土地产权制度改革研究,摸清了农村土地产权制度现状,认真查找了存在的突出问题,研究提出了有关显化主体、细化权利、明确权能的政策建议,并先后在湖北武汉、广东东莞、海南三亚及四川成都等地启动农村土地产权制度改革与建设试点,努力推动形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。一方面,积极配合做好国家《物权法》立法和参与《土地管理法》修订,做了大量工作。一方面,贯彻落实《物权法》,切实加强土地产权登记制度建设,出台了《土地登记办法》和《土地登记资料公开查询办法》等部门规章和规范性文件,建立了土地资料公开查询制度,截至2010年底,全国已开展地籍资料公开查询的单位逾3000个,累计查询次数1600多万次;不断完善土地登记人员持证上岗制度,据统计,1997年~2010年,全国共有64000人取得《土地登记上岗资格证》;积极稳步推进土地登记代理制度,目前,云南、浙江、黑龙江三省的土地登记代理机构分别达到94家、81家和48家,合计从业人员近千人。

与此同时,国土资源部大张旗鼓推进土地确权登记发证和土地权属争议调处工作,努力扩大土地登记覆盖面。始自上世纪80年代末的农村集体土地确权登记发证工作,几经周折,持续推进。继2010年、2012年两个中央1号文件明确就加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证部署“3年完成硬任务”,国土资源部联合财政部、农业部加快推进工作,全国上下齐动员,集体土地确权登记发证工作取得积极进展。截至今年第一季度末,全国农村集体土地所有权发证率达到73%,集体建设用地使用权发证率达到84%,宅基地使用权发证率达到80%。关系亿万农民切身福祉的全国农村集体土地确权登记发证工作进入冲刺阶段,有望于年底基本完成集体土地所有权登记发证工作。此外,全国每年还调处各类土地权属争议2万~3万起,各类土地权属争议逐步下降,有效解决了一大批历史遗留问题,维护了农村社会稳定。

实践表明,多年来,土地产权制度的不断完善,土地产权保护机制的逐步建立,促使土地产权保护力度逐步加大,土地权益在相当程度上得以维护,有力维护了社会和谐稳定,有效保护了土地财产权。

地籍信息化建设——绘就全国“一张图”

没有地籍管理的信息化建设,就没有国土资源管理的信息化平台。十年来,国土资源部大力推进地籍信息化系统建设,逐步深化地籍信息化的深度和广度,提升国土资源管理信息化水平。其中,最耀眼的亮点就是国土资源综合监管全国“一张图”工程建设。

“一张图”的美好蓝图,曾是土地管理者的多年夙愿。借助二次调查契机,夙愿终得实现。2008年,国土资源部利用二次调查全国全覆盖的中高分辨率调查底图生产成果,建立了全国“一张图”本底数据库。该数据库包括覆盖全国的遥感影像、部分县级农村土地调查数据库以及全国172个重点城市2008年度遥感监测成果。2009年,结合二次调查标准时点统一底图生产,首次实现年度全国全覆盖遥感监测,全面更新了全国“一张图”数据库。通过将全国“一张图”数据库集成到国土资源部信息中心和与相关业务数据库相关联,“一张图”数据库在综合信息监管平台中大显身手,为实施国土资源批、供、用、补、查全程动态监管提供了数据基础和支撑手段。

“一张图”综合监管平台的建立,是我国国土资源信息化建设的一次重大跨越。通过“一张图”平台,不仅推动了整个国土资源综合监管的全面升级换代,也以信息化手段倒逼、催化了国土资源管理理念、职能和方式的根本转变。

经历10年风雨,地籍管理工作在摸爬滚打中闯出有为有位的新天地,得到系统内外及社会的普遍重视。立足“源于地籍、归于地籍”的理念原则,地籍管理“打基础、利长远、广服务、强监管”的定位已在业内达成共识。然而仍须看到,面临新形势的挑战,地籍管理工作仍有诸多难题有待破解:健全完善土地调查监测统计新机制,加快推进农村土地产权制度改革,提升地籍信息化、社会化水平……作为国土资源管理的基础和支撑,未来地籍管理事业发展使命艰巨、任重道远。

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