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科学利用低丘缓坡 努力发展山区经济

来源:国土资源情报  作者:赵力强  发布时间: 2012年12月05日

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 丽水市国土资源局总规划师  赵力强

 

[摘要]丽水耕地资源十分稀缺,但低丘缓坡资源相对丰富,开发利用条件极佳。本文从低丘缓坡综合开发利用实施试点方案入手,提出了低丘缓坡综合开发利用模式,指出了开发过程中存在的问题与建议。通过低丘缓坡的综合开发利用,使丽水山多的“劣势”成为后发的“优势”,走出一条具有丽水特色的发展之路,实现社会经济可持续发展。

[关键词]  低丘缓坡 开发利用 试点 丽水市

 

2011年12月21日,国土资源部正式批准丽水为全国低丘缓坡综合开发利用试点市,给丽水带来前所未有的发展机遇。国务院副总理李克强在国土资源部关于低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用专报上批示:“这件事大方向正确,用‘用地上山’等办法对推进我国城镇化可起到有效支撑作用。请国土资源部会同有关部门研究政策衔接等问题,突破不合理的政策障碍,促进相关土地管理制度改革。”国务院领导的重要批示,既为进一步推进低丘缓坡土地开发利用指明了方向,又为理顺管理关系、突破政策障碍提出了明确要求。按照“台地工业、坡地村镇”的总体思路,着力探索低丘缓坡土地综合开发利用的新路子、节约集约利用土地的新途径、有效保护耕地的新举措,把丽水建成全国低丘缓坡综合开发利用的“试验区”和加强耕地保护节约集约用地的“示范区”。

1.南城低丘缓坡综合开发利用现状

2002年,丽水市南城(包括水阁区块、富岭区块)开始开发利用低丘缓坡资源,并于2006年被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发利用试点。至2011年底,丽水南城已安排工业项目用地880公顷,安排工业企业367家,投产企业295家,初步形成了合成革、机械制造、汽车配件、生物制药等产业集聚。2011年实现工业总产值248亿元,成为支撑市区工业经济快速增长的主要力量。低丘缓坡土地开发利用,为山区城市发展开拓了新的建设用地空间,破解了保护资源与保障发展的难题。随着低丘缓坡开发的推进,近5000名农民通过集中安置转化为城市居民,改变了以往山区农村与城市繁荣两相隔绝的历史。城镇化与新农村建设齐头并进。

1.1低丘缓坡综合开发利用是保护耕地节约集约用地的最有效途径。当初避开碧湖平原选择丽水南城(水阁富岭)低山缓坡开发利用,初衷就是为了保护丽水非常有限的耕地资源和土壤肥沃的优质耕地。水阁富岭区块山地海拔在100米左右,耕地比例在15%以下,从2002年开始,水阁区块1040公顷低丘缓坡开发节约耕地资源767公顷,富岭首期开发511公顷,节约耕地近367公顷。实践证明,低山缓坡开发利用有利于保护宝贵的耕地资源,有利于处理发展与保护的矛盾,符合科学发展观要求,更好地促进了丽水经济和社会的可持续发展。

1.2低丘缓坡综合开发利用是解决耕地占补平衡的一项重要任务。土地资源是人类赖以生存和发展的物质基础。随着我国社会经济的发展,城市化、工业化进程明显加快,对土地的需求也随之增加。根据国土资源部年度土地公报可知,2005年全国耕地净减少542.4万亩,2006年全国耕地净减少460.2万亩,2007年全国耕地净减少61.01万亩,2008年年全国耕地净减少29万亩。虽然全国耕地保护进一步加强,耕地净减少趋势逐年趋缓,但这主要得益于“土地开发整理复垦”工程取得的巨大成效。随着人口的增长,经济的发展,需求的增加,土地资源紧缺的状况日益严重。面对这种局面,认真研究低丘缓坡土地资源开发利用,从而制定出可行的方案和引导发展的方向,是一项重要的任务,也是一项结合实践的尝试。

1.3低丘缓坡综合开发利用是破解“两难”的重要手段。低丘缓坡是我市重要的土地后备资源,近几年来,全市开发农业用地23万亩,确保了我市实现耕地占补平衡。尤其是在市区西郊,从2002年开始利用低丘缓坡进行削峰填谷建设建成新型工业园区,取得了良好的经济效益与社会效益。同时,我市各县(市、区)也对低丘缓坡的开发建设进行了积极的探索,为我市经济的持续发展和“两化一新”建设,破解“瓶颈”制约,拓展发展空间,积累了相当的经验,取得了显著的效益。

1.4低丘缓坡综合开发利用是挖掘土地潜力的重要决策。2005年省政府专门就低丘缓坡开发召开会议,时任省国土资源厅厅长王松林指出“必须采用一手抓节流,一手抓开源的土地管理方式,大力推进低丘缓坡资源的开发”。《浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》(浙政发〔2006〕20号文件)明确提出:“充分认识推进低丘缓坡开发利用工作的重要性,科学开发和合理利用低丘缓坡,拓展土地开发利用空间,挖掘土地开发利用潜力,努力保障经济社会发展对土地的合理需求”。2006年11月15日,经省政府批准,省国土资源厅作出了《关于同意将丽水南城建设列为低丘缓坡综合开发利用试点的函》的批复。同意将丽水南城建设列为全省低丘缓坡综合开发利用试点,通过低丘缓坡的开发建设的推进,使丽水的“多山少地”的劣势成为“后发”优势,拓展经济社会的发展空间。

2.低丘缓坡开发利用的必要性

我市自2000年撤地设市后,工业经济得到了长劲的增加,2008年人均GDP突破了3000美元,社会经济发展驶上了快车道,但建设用地供给不足,已成为制约经济发展的“瓶颈”。根据土地需求量预测,2005年—2010年期间,全市共需新增各类建设用地(含交通水利用地)16849公顷,而根据耕地需求预测,全市最多只能提供3700公顷的耕地资源。这必将对丽水耕地的保护和农业发展造成严重影响。因此只有充分利用丰富的低丘缓坡资源,调整土地利用结构,才能解决丽水市的土地资源紧缺矛盾,走出具有丽水特色的发展之路。

2.1土地资源的稀缺性决定需要开发利用低丘缓坡。丽水全市人口255万,人均耕地0.54亩,低于全国平均水平,但人均占有山地面积9.8亩,远高于浙江省其他多数县市。人地矛盾突出,土地已成为制约经济进一步发展的重要瓶颈。土地属稀缺、不可再生的资源,然而我市拥有丰富的低丘缓坡资源,因此,合理开发、利用低丘缓坡资源以解决建设用地稀缺问题已是十分必要。

2.2经济快速发展需要开发利用低丘缓坡。丽水经济近几年发展速度较快,随着对外交通的不断完善,与发达地区的联系越来越方便,区位条件得以改善,招商引资形势喜人。工业化、城市化步伐加快,现代农业,新农村建设等用地的需求越来越大。科学地开发利用低丘缓坡,缓解土地紧缺矛盾的呼声越来越强烈,而科技的进步,为开发利用创造了条件。因此,为支持丽水的经济持续发展需要尽快开发利用低丘缓坡。

2.3耕地占补平衡需要开发利用低丘缓坡。“十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地。”是我国的一项基本国策。《土地管理法》明确规定,要严格实行用途管制制度和耕地占补平衡制度,以确保我国耕地总量的动态平衡。合理利用低丘缓坡资源,不仅成为实施可持续发展战略,落实土地基本国策的一项重要措施,而且也是国家实施土地用途管制,确保今后用地及时有效供给的前提和基础。

3.低丘缓坡开发利用的可行性

3.1丰富的低丘缓坡资源是开发与利用的基础。我市的地貌类型分布特点是:西南部中山绵恒,间有低丘、丘陵和小块河谷盆地,以中、低丘为主。东北部低丘丘陵连绵超伏,间有中山及河谷盆地,以低丘、丘陵为主。地形由西南向东北倾斜。全市土地面积17298km2,其中山地占88.42%。

特殊的地形地貌和较多的低丘和丘陵,为开发低丘缓坡提供了丰富的资源,也决定了我们必须走低丘缓坡的开发之路。目前全市507.09万亩低丘缓坡中,可供开发的面积有168.62万亩,其中可开发为耕地的约47.41万亩,可开发为建设用地的约35.43万亩,可开发为林地的约85.78万亩。

3.2科技的进步为低丘缓坡的开发提供了技术上的可行性。低丘缓坡的开发利用首先需要掌握资源的现状,数量和质量,以及分布情况,通过可行性与适宜性评价,提出开发利用方案。而ETM多光谱及全色影像数据可作为调查的基础资料,通过DEM(数字高程模型)可以计算出调查区的高程、坡度、坡向等地形参数。充分发挥DEM和ETM卫星影像的优势,能准确的确定适宜开发的低丘缓坡的初步范围,并能科学的测算土方量平衡的高程。而近几年来大型挖掘与运输设备的普及,以及工程爆破技术的进步,为像丽水这样的低丘缓坡开发导致的大量土石方的调配提供了工程实施上的可行性。

3.3合理规划,科学实施,成本可控为低丘缓坡开发建设提供了经济的可行性。我市各县(市、区)近几年均进行了一定规模的低丘缓坡开发,如丽水南城,云和杨柳区工业区,青田北山的欧洲城(旅游)等项目。通过各项目的建设推进,一是在规划制订、工程建设、项目协调、企业服务等方面积累了一些经验;二是在成本控制、技术路线、实施模式等走出了越来超成熟的路子;三是在生态保护、水土流失控制、以及因地制宜的进行开发越来越有经验。为丽水市走出了一条开发低丘缓坡的特色之路。

虽然在工程建设成本上比占用耕地要高,但土地征收费用要低,节约了农转用的相关税费支出,最关键是节省了大量耕地。根据开发的适宜性开发为建设用地的,完成“五通一平”配套后,每亩约26万元(根据水阁工业区测算),成本的可控为低丘缓坡开发提供了经济的可行性。

4.低丘缓坡开发利用试点实施方案

根据《丽水市土地利用总体规划(2006-2020)》、《丽水市城市总体规划(2004-2020)》、《丽水生态产业集聚区发展规划(2010-2020)》、“十二五”期间完成开发总面积为约3921公顷,新增建设用地约3500公顷。主要为丽水市生态产业集聚核心区、重点区块城镇及工业发展提供用地。

4.1准备工作阶段(2011年7月-2012年2月)。

一是市委、市政府组织召开全市低丘缓坡综合开发利用动员大会,统一部署实施低丘缓坡综合开发的具体工作,落实各相关部门任务,明确各相关部门职责;二是由市政府和各相关县(市、区)政府领导、市级有关部门签订责任状,分解落实任务和责任;三是由发改部门牵头制定低丘缓坡范围内的新增企业准入标准,制定进场企业的投资规模、投资强度、土地容积率、绿化率和建筑密度等指标;四是纪委、监察部门制定相应的监管措施(严明组织纪律),对实施低丘缓坡综合开发的全过程进行监管,防止借实施低丘缓坡综合开发损害农民利益。

与此同时,做好《低丘缓坡综合开发利用专项规划》修编,进一步细化优化“低丘缓坡综合开发利用试点实施建设方案”及实施区块的相关事宜。

4.2试点实施阶段(2012年3月-2015年12月)。

丽水市低丘缓坡综合开发利用试点由丽水产业集聚区-南城低丘缓坡开发项目(市本级组团)、丽水产业集聚区-生态产业低丘缓坡开发项目(莲都组团、缙云组团、龙泉组团、松阳组团、景宁组团)和丽水产业集聚区-装备制造业低丘缓坡开发项目(青田组团、遂昌组团、云和组团、庆元组团)三个项目区组成。远期规划规模(2011-2020年)为18772公顷;近期开发建设规模为3707公顷;预备区块规模为3158公顷。

4.2.1远期规划规模18772公顷,是到2020年期间的实施总面积。

4.2.2近期实施区块新增建设用地面积3707公顷,是到“十二五”期间的实施面积,也是国土资源部批复确定额实施面积。

4.2.3预备区块。设立预备区块的主要目的是为了确保在2014年底完成3707公顷的开发任务,为承接市内外各区块的规模转移和部、省增加规模而预备的,共安排了3158公顷。其中:开发区1179公顷、缙云组团1650公顷、莲都组团(北埠区块)131公顷、青田组团98公顷、松阳组团100公顷。

4.3开发进度安排。按照省国土资源厅要求,试点市必须在2013年前完成2966公顷(占总规模的80%)的开发建设,2014年前基本完成3707公顷的开发建设。因此,我们建议对全市目前已实施平整的地块(约500多公顷),要加快进度,年内达到出让条件;对近期计划实施的3200公顷,要在2012年5月底前全面启动,年内完成工程量的20%以上(667公顷),2013年6月前完成60%以上,达不到要求的,要相应压缩开发项目的规模,调整实施范围。

5、低丘缓坡开发利用模式的选择

5.1生态工业、台地产业节约集约的发展模式

低丘缓坡开发区域的工业的发展必须走生态型、产业型、台地型节约集约利用的道路。向低丘要地,向丘陵要地,拓展工业化发展空间,低丘缓坡分布在主要公路以及交通方便,及临近县乡等城乡居民点附近,区位条件好。但由于地基承载力较弱,适宜开发为非农业建设用地的,要以生态工(产)业为发展模式,以循环经济理念为指导,以开发区、工业区为依托,以市场为导向,调整工业布局,克服“村村冒烟”的现象,发挥工业集聚和规模效应,坚持走占地少,经济效益好,资源消耗低,环境污染少,各类资源行是充分利用的新型工业化道路。以南城产业园、丽缙五金产业园等为代表的,利用低丘缓坡建设工业(产业)园区,将以政府投入为主,整体规划、整体开发利用,加快园区的建设步伐。

5.2打造坡地村镇,建设宜居丽水的发展模式

市第三次党代会描绘出了未来五年丽水加快“绿色崛起、科学跨越”的宏伟蓝图,吹响了建设“富饶秀美、和谐安康”新丽水的号角。随着生活水平的提高,解决了住有所居后,住得“更舒适、更环保、更安全、更开心”就成了下一个追求,宜居城市的理念随之诞生,丽水是我国生态第一市,具有生态优势,生态环境优越。“富人上山”是今后住宅发展的一个方向,充分利用丽水低丘缓坡这个地形建设高档小区,实现资源的优化配置是一个有效途径。丽水有外出人口30万之多,许多成功人士家乡情结深厚,愿意回家购房,利用低丘开发高档住宅,有市场需求,预计能够吸引许多客户。

开发坡地建筑的投入,由政府制定相关政策,吸引民间资本投入,通过市场化运作由企业获取开发权,进行合理规划、优化设计、成本控制,工程建设,形成具有丽水特色的坡地建筑。如青田景山、西门山,遂昌古院小区等。

5.3养生养老、旅游基地发展模式

丽水市是长三角经济区和海西经济区的组成部分,全市各县高速公路基本通达,随着高速铁路的建设,丽水对外交往越来越方便,后发优势越来越突出。市第三次党代会提出:努力打造“秀山丽水、养生福地”区域品牌。同时丽水山川秀丽、风景优美,旅游资源丰富,被誉为“中国生态第一市”,旅游资源丰富,旅游、养生养老等产业发展前景看好,生态优势越来越有吸引力。尤其在人均GDP在不远的将来突破10000美元后,很多概念性的话题将成为现实。随着高速公路、高速铁路的建成,会务、度假、养生居住基地建设由蓝图变为现实提供了可能。同时随着生活水平的提高,人们的消费模式将由生活物质消费“迈向优质生态环境”消费,通过对我们低丘缓坡资源的调查,规划、开发可以结合旅游景区优势资源,拓展景区的旅游空间,并以此带动会务、度假、养生等居住基地的建设,真正建立独具魅力的生态文化休闲度假旅游目的地。会务、度假、养生等居住基地的建设投入,主要由政府的进行相关规划编制并制订相应政策,吸引民间资本的投入,通过市场化运作落实开发业主,由企业承担项目开发建设。

5.4生态规模农业发展模式

对土层厚,有水源、坡度缓、生态功能不突出的荒坡,林地、按照“宜农则农,宜林则林,宜建则建”原则,应规划开发为耕地或旱地。现有的极少数农村因人口外迁和“下山脱贫”基本成了“空壳村”但有一定数量的耕地和坡地,低丘缓坡资源没有得到充分利用,可通过低丘缓坡综合开发,充分利用山地气候较佳的自然条件,发展多层次多品种的立体农业。结合区域特征,因地制宜地推地低丘缓坡开发,培育区域化农业特色产业,壮大农业龙头企业,提高农业产业化,规模化和专业化水平,吸引资金和技术,有效推进特色农业产业发展,加大长三角地区主要的绿化农产品基地的规模和竞争力。

规模农业发展模式的投入,要以政府引导,通过优惠政策吸引民间资本的投入。因地制宜,通过股份制,土地入股合作经营等形式组建项目公司。引进现代企业管理制度,进行农产品基地的开发、经营,形成品牌,提高竞争力,培育区域农业特色产业,壮大农业龙头企业。如云和农业生态产业园等。

6.存在的主要问题与建议

6.1对宜林、宜农区域开发的研究不足。重视对建设用地的开发研究,特别是台地式住宅用地等具有“丽水绿谷”特色的建设规划研究不多,投入较少。而丽水的低丘缓坡是建设台地式住宅,形成“绿谷”特色建筑的最大优势,我市的规划、设计部门对比研究不深,容易流失竞争优势。休闲居住,养生居住,会务居住是今后的一个发展方向,而丽水的生态第一市,将具有强大的发展潜力,这是丽水在低丘缓坡开发中值得深入研究的一个方面。对宜林、宜农区域的开发研究不足,尤其是因地制宜,形成旅游体闲基地,加快长三角地区主要的绿化农产品基地的规模的形成,提高竞争力。

6.2投资渠道以政府为主,民间投资未能充分调动。低丘缓坡开发利用是一项综合性的系统工程。它的开发利用不同于一般的土地整理,它投入大,难度高,像丽水这样沟壑交错的低丘开发,要需要较大范围的区域空间,才利于土石方平衡和水系的改造,因此开发成本大大增加,目前仍以政府投入为主,筹资渠道比较单一。

按照“谁投资,谁受益”的原则,引入市场机制,鼓励投资主体多元化,象北山泉山平整项目(瓯州城)通过挂牌形式,由企业作为投资主体先行进行开发,这样就走出了“多条腿”开发的路子,尤其在山地居住(旅游)用地开发,生态农业基地开发等,更应鼓励和吸引民间资本的投入,努力拓宽投资渠道。

6.3相关制约因素的存在,需要加强多部门协调。丽水市低丘缓坡80%属于林地。而《森林法实施条例》规定“林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地,灌木林地,疏林地,采伐迹地,火烧迹地,未成林造林地,苗圃和县级以上人民政府规划的宜林地”明令禁止毁林开垦。

《森林法》和《土地管理法》对林地和耕地地都制定了严格的保护措施,低丘缓坡的开发既要保证林地数量不减少,又要保证基本农田的数量不减少,还要有新的建设用地的增加,因此在相关规划和使用指标上需要进一步协调,对接才能更好地推进低丘缓坡的开发利用进程。

要围绕“绿色崛起、科学跨越”战略总要求,围绕增加土地后备资源,拓展社会经济发展空间这一中心,根据“依法用山,科学用山”的思路突破政策限制因素,需要继续进一步沟通,工作必须要有前瞻性,对各部门的用地指标,用地布局进行整合,一要做好建设规划、林地规划、土地利用规划和低丘缓坡开发规划的衔接,协调开发时序相,避免出现未批先用,批而不用的现象。二要做好服务,要处理好行使职能和主动服务之间的关系,凡开发利用项目需要征(占)用林地的、必须依法报批缴纳易地补造费或森林植被恢复费,专项用于易地造林,植被恢复和森地生态体系建设,实现林地占补平衡。

6.4各地项目实施多,交流少,经验未充分共享。当前全省、全市许多地方都进行了低丘缓坡的资源的开发利用建设,都有相当大的投入,也取得了一定的经验,象丽水南城的开发建设不但吸引了省内部分开发区的关注,甚至省外也有一些县市来考察指导,同时进行了相应经验交流,而我市各县市在推进低丘缓坡建设中交流甚少,在规划编制、工程实施,成本控制,拆迁安置等方面交流甚少,经验没有形成共享,作为全省一个低丘缓坡资源最丰富的地区,承担了全国低丘缓坡试点工作,在探索和实践中形成的经验是今后指导和帮助其他区域进行低丘缓坡开发的一大财富,需要从感性上升到理性,通过经验交流能对低丘缓坡资源的开发利用有一个更高认识的飞跃。

7.低丘缓坡开发过程需要贯彻落实的原则

7.1政府主导,规范管理的原则:一是政府要充分发挥协调的职能,根据规划和当地经济发展水平,制定低丘缓坡分步实施计划,并强化资源和建设项目管理,确保开发目标和效益的实现;二是出台扶持政策,增加政府的有效投入,鼓励多元化的投融资体制。以引导社会资金的参与和投入,解决资金投入不足的困难。同时,要加强对项目用地的管理,完善低丘缓坡综合开发建设项目实施方案,按用地报批规定程序报批,切实保障被征地农民安置的合法权益。低丘缓坡开发涉及资金量大,用地单位多,时间跨度长,必须建立各项严格的管理制度,规范开发过程中的各种行为。

7.2因地制宜,统一开发的原则:查清低丘缓坡土地的区位,面积,权属,自然条件,利用状况,适宜用途等情况,并在符合土地利用总体规划,建设规划的前提下,必须做到因地制宜,宜农则农,宜建则建,宣林则林。对土层厚、有水源的地块,应规划为耕地开发,以解决耕地占补平衡问题;对紧邻集镇周边,符合土地利用总体规划,城市和集镇规划,土地贫瘠的区块,应规划为建设用地,以解决建设用地紧张的矛盾;对生长茂盛的成片林地,应保持林地现状,并可利用林地资源发展观光旅游农业。在科学分析各类土地资源的基础上合理安排土地利用方向,进行科学布局。对“台地工业、坡地村镇”的低丘缓坡土地综合开发利用所涉及的“宜建”区块,在完成土地政策处理和保障农民合法权益的前提下,统一进行场地平整。

7.3分步建设,生态优先的原则:要根据项目建设的需要和用地指标的状况,分批进行农转用、征收的报批,分批办理供地手续。同时,要制定科学合理的开发建设时序,综合考虑政府资金投入的可持续性和土石方平衡等因素,通过分步建设达到各种资源的合理利用。

在工程建设中,将利用现有地形地貌条件及工程条件,在保障生态建设优先的前提下,引导各项建设合理利用低丘缓坡土地。要把生态环境建设放在首位,要适应自然生态环境进行生态经济开发,并注意保护生物多样性,防止污染环境和水土流失。

7.4统一规划,相互协调的原则。

以土地资源调查评价为基础,按照“宜林则林、宜农则农、宜建则建”的原则,结合当地产业发展和城市建设的用地需求、编制低丘缓坡综合开发利用规划。同时,要在低丘缓坡专项规划的指导下,探索实施“台地工业、坡地村镇”的低丘缓坡土地综合开发利用新模式,合理确定“宜建”区块的建设用地规模等,并做好与土地利用总体规划、城市规划、村镇规划以及交通、水利、电力、旅游等专项规划相衔接。低丘缓坡开发的专项规划要适应地方经济社会近期发展的需要,且与各相关规划衔接,充分论证、广泛征求意见,做好专项规划,科学调整土地利用结构和空间布局。

7.5统筹安排,有序开发的原则。低丘缓坡综合开发利用是一个整体开发的概念,是在时序上和空间上对基础设施建设进行统筹安排,对低丘缓地进行有序利用。同时要建立一套可行的风险防范机制,对开发过程中的各类风险要进行评估分析,并编制风险防范预案。尽可能避免对生态环境的破坏,因地制宜选择台地式或缓坡式土地开发模式,将风险降到最低。一是规划、开发规模要适宜,规模的确定要有利于山地的填挖平衡和水系改造。二是山地的开挖与道路等基础设施建设可以捆绑招标,有利于项目快速推进。三是企业资质要求、收费标准要与实质内容相结合,以节省工程成本。四是征地拆迁与安置要同步推进,有利于和谐社会的建设。


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